I.- Introducción:
El Derecho Agrario Administrativo concede una gran importancia del sector público, en este sentido
Es un derecho preponderadamente europeo, donde la mayor parte de la legislación nacional es una remisión de la legislación comunitaria.
Está condicionado en el desarrollo de las competencias alcanzadas por la Unión Europea
Es una normativa extraordinariamente contingente con singular relevancia institucional.
Incide en el haz de facultades que derivan del derecho de la propiedad.
En este contexto se desarrolla la Política Agraria común, que condiciona y orienta la actividad de los poderes públicos nacionales .
En efecto, se produce un Derecho Europeo Comunitario, de enorme volumen y gran complejidad, al amparo del Tratado de la Unión Europea, que ya prevé la existencia de la política agraria común con dos líneas de acción: La política de mercados agrarios y la política de estructuras para las explotaciones agrarias.
El Derecho Agrario Común tiene como objetivo la existencia de un mercado único sin fronteras y en este sentido se expresa también el artículo 33 del Tratado, que establece como objetivos el incremento de la productividad agrícola, la garantía del nivel de vida de los agricultores, la estabilización de los mercados, los precios razonables para el consumidor y la seguridad de los abastecimientos. Igualmente se establece el desacoplamiento de las ayudas que ahora ya no van a depender de la producción y se van a basar en el pago único.
Según Bermejo Vara la Política Agraria ha dirigido y orientado las formas de intervención de la legislación comunitaria, tanto a nivel europeo como nacional. Primero a través de la intervención sobre las estructuras territoriales agrícolas, en torno a las cuales han surgido fondos como el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo o el Instrumento Financiero de Orientación Pesquera, además de grandes cambios en la legislación de cada país, y también en su día el surgimiento de la Agenda 2000 y los Programas LEADER. En segundo lugar, la intervención sobre los mercados agrarios, que han reformado distintos sectores de cultivo, el crédito agrario, la definición de producto agrícola o los propios controles sanitarios.
II.- La Política Agraria Común en los Tratados de la Unión Europea.
El sector agrícola en los comienzos de la Comunidad Económica Europea se caracterizaba por una fuerte intervención estatal, por lo que desde el primer momento quedó claro que había que suprimir los mecanismos de intervención nacionales que eran incompatibles con el mercado común y traspasarlos a escala comunitaria.
El artículo 39 del TFUE establece los objetivos específicos de la PAC, que en este caso serían:
- El incremento de la productividad agrícola, con el fomento del progreso técnico y asegurando el empleo óptimo de los factores de producción.
- Garantizar el nivel de vida equitativo de la población agrícola.
- La estabilidad de los mercados y la garantía y seguridad de los abastecimientos, asegurando al consumidor suministros a precios razonables.
Estos objetivos combinan a la vez cuestiones económicas y sociales y permanecen inmutables desde el Tratado de Roma. No obstante, el poder legislativo de la Unión dispone de amplio margen de discreción en la elección de los instrumentos y el alcance de las reformas.
Otros objetivos igualmente establecidos en varias disposiciones del Tratado serían también la promoción de un nivel de empleo elevado (artículo 9), la protección del medio ambiente (artículo 11), del desarrollo sostenible, de los consumidores o del bienestar animal (artículos 11 a 13), así como de la salud pública (artículo 168) y la cohesión económica, social y territorial (artículos 174 a 178).
El Tratado de Roma establecía que el procedimiento para la elaboración y la aplicación de la PAC se basaba en:
- Una propuesta de la Comisión
- El dictamen del Parlamento Europeo (meramente consultivo)
- Decisión del Consejo por mayoría cualificada
No obstante, en 2010, el TFUE, en los artículos 42 y 43, va a reconocer la “codecisión” como el procedimiento legislativo ordinario para la PAC en sustitución del procedimiento de consulta, convirtiendo en verdadero colegislador al Parlamento Europeo, con determinadas cuestiones de interpretación que surgieron principalmente en el año 2013 y que han supuesto dos sentencias aclaratorias del año 2014 y 2015
Por su parte, el tratado de Lisboa introduce distinciones entre los actos delegados y los actos ejecutivos, donde los primeros deben ajustarse al acto legislativo de base que se trate mientras que para la adopción de los actos de ejecución de pueden aplicar los nuevos procedimientos previstos por el Reglamento 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo.
En el propio TFUE figura una clasificación general de las competencias en tres categorías de competencias: exclusivas, competencias compartidas y competencias de coordinación, de apoyo y complementarias. En este sentido, el nuevo artículo 4.2.d del TFUE se ve obligado a aplicar el principio de subsidiariedad en aquellos ámbitos en los que no sea competente exclusivamente.
III.- Competencias de la Administración Europea en la Política Agraria Común.
El TFUE califica la Política Agraria Común como competencia compartida , pese a que como hemos visto se ha calificado generalmente las políticas agrarias como políticas de la Unión. En todo caso, parece que la transcendental predominancia legislativa en materia agrícola no puede obviar la importancia que los Estados Miembros mantienen desde un punto de vista de ejecución de estas políticas.
No obstante, lo definido de sus objetivos y de sus herramientas bien establecidas abocan a que la Administración Europea deba asumir también importantes competencias de ejecución . Junto a la configuración ejecutiva de la PAC, debemos considerar igualmente la vasta dimensión presupuestaria, lo que permite intensificar estas competencias ejecutivas.
La intervención europea en la PAC no se reduce pues a una regulación esencial “a desarrollar” por los estados con posterioridad, “sino que los objetivos y medios que los Tratados atribuyen ya a la PAC determinan unas necesidades de ejecución por la Administración europea, de carácter no sólo aplicativo o de gestión, sino también y especialmente normativo”.
En la Unión Europea (similar al sistema español, en este caso), no existe una reserva ejecutiva y el legislador puede agotar la materia mediante su actividad normativa. En contraposición, la materia a ejecutar no puede contradecir las disposiciones normativas europeas, en este momento aparece con especial interés la posibilidad de que la Unión desarrolle estas competencias ejecutivas. En todo caso, el legislador ostenta “competencias para establecer los elementos fundamentales de la organización común de mercados agrícolas”.
Es el art. 43.2 del TFUE el que prevé el procedimiento legislativo ordinario, a través del Parlamento Europeo y del Consejo. No es sin embargo la herramienta más propicia, por los tiempos y procesos necesarios y por su exhaustividad.
La configuración ejecutiva debe ser establecida en todo ordenamiento jurídico si no queremos que efectivamente la normativa (y la problemática señalada), por muy intensa que sea, agote el propio sistema. En el caso de la PAC, se establece de manera muy concreta que la ejecución la deben llevar los Estados sin prácticamente capacidad de intervención propia. La Comisión podrá igualmente desarrollar medidas ejecutivas.
También hay que destacar una distinción entre la ejecución administrativa y presupuestaria y la adquisición de competencias delegadas y de ejecución de la Política Agraria, que desarrolla ampliamente Fuentetaja Pastor.
IV.- Desarrollo legislativo.
A modo de desarrollo, podemos incluir en este momento el glosario del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, que resume esquemáticamente cuál es la legislación concreta de aplicación en materia de Política Agraria, tanto a nivel comunitario como a nivel nacional, en resumen de lo que hemos desarrollado hasta ahora y anticipando la presentación de los dos Pilares de la PAC.
A,. Normativa comunitaria
Reglamento nº 637/2008 del Consejo, de 23 de junio de 2008, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1782/2003 y se establecen programas nacionales de reestructuración para el sector del algodón.
Reglamento (CE) nº 1145/2008 de la Comisión, de 18 de noviembre de 2008, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 637/2008 del Consejo en lo que atañe a los programas nacionales de reestructuración para el sector del algodón.
Reglamento (UE) Nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n o 637/2008 y (CE) n o 73/2009 del Consejo.
Reglamento Delegado (UE) Nº 639/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento (UE) no 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común, y que modifica el anexo X de dicho Reglamento.
Reglamento de ejecución (UE) Nº 641/2014 de la Comisión, de 16 de junio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) no 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común.
La normativa aportada se puede complementar o ampliar con la que es aplicable al Desarrollo Rural y a las Medidas de mercado de los productos agrarios.
Desarrollo rural
- Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo - (DOUE Serie L347 20 de diciembre de 2013)
- Reglamento Delegado (UE) nº 807/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), e introduce disposiciones transitorias.- (DOUE Serie L 227 de 31/07/2014)
- Reglamento de Ejecución (UE) nº 808/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader). - (DOUE Serie L 227 de 31/07/2014)
Medidas de mercado de los productos agrarios.
- Reglamento nº1308/2013 del Parlamento y del Consejo sobre medidas de mercado. por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n o 922/72, (CEE) n o 234/79, (CE) n o 1037/2001 y (CE) n o 1234/2007 - (DOUE Serie L347 20 de diciembre de 2013 )
B.- Normativa nacional
Real Decreto 169/2010, de 19 de febrero, por el que se establecen las bases reguladoras de las ayudas en el marco del Programa nacional de reestructuración para el sector del algodón.
Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural.
Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre, sobre la asignación de derechos de régimen de pago básico de la política agrícola común.
Real Decreto 1078/2014, de 19 de diciembre, por el que se establecen las normas de la condicionalidad que deben cumplir los beneficiarios que reciban pagos directos, determinadas primas anuales de desarrollo rural, o pagos en virtud de determinados programas de apoyo al sector vitivinícola.
Orden AAA/285/2016, de 3 de marzo, sobre el pago específico al cultivo del algodón para la campaña 2016/2017.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1145/2008 de la Comisión de 18 de noviembre de 2008, se hace pública la información relativa al Programa Nacional de Reestructuración del sector del algodón del reino de España.
Igualmente, se puede encontrar un glosario desarrollado en Martínez Jiménez J.E.
V.- Primer Pilar de la PAC:
A.- Medias de Mercado, Organizaciones Comunes de Mercado y reglamentación única.
Para hablar del Primer Pilar de la PAC, hay que explicar igualmente las medidas de mercado y, específicamente, las Organizaciones Comunes de Mercado (OCM), que constituyen un elemento central de la PAC a lo largo de su historia. Reflejadas en el artículo 40 del TFUE, buscan estabilizar los mercados, garantizar un nivel de vida equitativo para la población que se dedica al sector agrícola y también aumentar la productividad. Las medidas de mercado que vienen reguladas en la OCM forman parte del primer pilar de la PAC, y se han unificado gracias al Reglamento CE 1234/2007, del Consejo, ya que anteriormente coexistían 21 OCMs diferentes, que cubrían toda una suerte de productos específicos y tenían normativa propia.
Las OCM se fundamentaban en los precios garantizados, cuestión que fue flexibilizándose progresivamente a través de la compensación, consistente en ayudas directas. Las ayudas directas se fueron disociando de la producción y tras el denominado “chequeo” se fueron transformando en redes de seguridad en casos de crisis en los mercados. La intervención ahora mismo se ha reducido de forma considerable y muchas de las ayudas han ido reduciéndose o desapareciendo.
La normativa de las OCM es relativamente compleja y a esto se añade la normativa por actos delegados y de ejecución que le acompaña. Contiene un aspecto interno, y una vertiente externa, e igualmente cubre las normas en materia de competencia, ayudas públicas, así como disposiciones de carácter general e incluso medidas excepcionales. También se aplica la disciplina financiera a determinados pagos que superen los 2.000 euros y se ha previsto una reserva 2014-2020 para medidas excepcionales que traten de impedir perturbaciones de mercado.
La nueva OCM ha modificado algunas cuestiones en productos sensibles del mercado agrícola (vid, productos lácteos, frutas, etc.). En general se ha mejorado el funcionamiento de los programas con la unificación y la capacidad de organización, asociación y negociación de los productores. Igualmente, el nuevo Reglamento mantiene las restituciones por exportación hacia terceros países (artículo 43.3 TFUE)
La OCM se financia mediante el Fondo Europeo Agrícola de Garantía, que en el año 2017 consumía un 6,9% de los gastos del FEAGA. EL Reglamento de la OCM se aprobó no sin polémica al abordar la regulación de los mercados agrarios, la aplicación de normas de la competencia y el papel que le corresponde a cada institución de la PAC.
En último lugar, como complemento al reglamentos de la OCM se ha aprobado una resolución legislativa sobre la propuesta de Directiva relativa a las prácticas comerciales desleales.
B.- Pagos Directos a las Explotaciones:
La reforma de 2003 y el chequeo de 2008 disociaron la mayor parte de las ayudas directas y consolidaron el nuevo régimen de pago único, que se desarrolla en el Reglamento UE 1307/2013, que entró en vigor en 2015, denominado también como Reglamento Ómnibus. Si bien para el periodo 2014-2020 la PAC mantiene la existencia de dos pilares, aumenta la vinculación entre ambos, buscando un enfoque práctico e integrado.
Es por tanto este reglamento la base exhaustiva para la regulación de los pagos directos a las explotaciones, con un contenido que se pretende justo y ecológico, evolucionando de la desvinculación a la “focalización”.
Se evoluciona por tanto el camino iniciado en 2003 y se pasa ahora a la vinculación a objetivos específicos, es decir, un sistema de pagos multifuncional basado en siete componentes:
“1) un pago básico por hectárea, armonizado en función de criterios económicos o administrativos, a escala nacional o regional, y sometido aun proceso de convergencia (denominada «interna»)
2) un componente ecológico, como ayuda complementaria para compensar los costes asociados al suministro de bienes públicos medioambientales no remunerados por el mercado
3) un pago complementario a los agricultores jóvenes
4) un «pago redistributivo» para reforzar la ayuda a las primeras hectáreas de una explotación
5) una ayuda adicional a las rentas en las zonas condicionadas por limitaciones naturales
6) una ayuda vinculada a la producción para determinadas zonas o tipos de agricultura por motivos económico y sociales
7) un régimen simplificado opcional para los «pequeños agricultores»,con pagos inferiores a 1 250 euros.”
El pago se va a componer también de una parte ecológica y de pagos básicos. Se buscan, como comentamos en otros epígrafes de este trabajo, favorecer a agricultores jóvenes, activos y otros componentes similares. Se tratan igualmente cuestiones por respetar prácticas agrícolas, distribución de cultivos, buenas prácticas agrícolas que además sean respetuosas con el medio ambiente, pastos permanentes, etc.
También hay que resaltar los pagos vinculados, opcionales, destinados a sectores especialmente sensibles, si bien están limitados, así como pagos para zonas condicionadas por limitaciones naturales o zonas desfavorecidas.
El Reglamento UE 2017/2393 establece una lista de actividades que quedan excluidas del pago directo y las superficies subvencionables. Además se destacan las ayudas para pequeños agricultores (menos estrictas) y la condicionalidad que debe aplicarse, reduciendo parcialmente e incluso suprimiendo los pagos directos.
VI.- El Segundo Pilar de la PAC: El Desarrollo Rural.
El desarrollo rural busca mantener la vitalidad del campo invirtiendo y modernizando las actividades rurales y de otros tipos en las zonas rurales.
Se gestiona por los Estados miembros, que eligen en qué prioridades hacer frente y recurren para ello a la cofinanciación de la UE.
En el periodo 2014 a 2020 se ha presupuestado un gasto de 95 mil millones de euros para los 28 Estados Miembros, que proceden del FEADER.
El uso de los fondos del FEADER se inscribe en el nuevo marco estratégico común junto a las inversiones que aportan otras organizaciones y que busca cumplimentar los objetivos 2020 de crecimiento sostenible, inteligente e integrador.
Entre las actividades financiadas definidas por la Comisión Europea se encuentran seis prioridades:
Transferir conocimientos e innovación.
Aumento de la competitividad.
Fomento de la organización de la cadena alimentaria y la gestión de riesgos.
Protección de ecosistemas.
Uso eficiente hacia las bajas emisiones de carbono
Inclusión social y reducción de la pobreza.
Además de poder adoptar subprogramas, los Estados Miembros elaboran estrategias nacionales que pueden aplicarse en los ámbitos regionales, y que además de a los agricultores benefician al resto de actores de la economía rural, tales como propietarios forestales, pequeñas empresas, ONGs locales, etcétera.
En este contexto se desarrolla el programa de emprendimiento Leader que debe acaparar al menos el 5% del presupuesto en desarrollo rural. Igualmente, el desarrollo rural incluye la mejora y protección de los paisajes naturales de la Unión Europea. Financia medidas de lucha contra el cambio climático, como la conservación de la calidad del agua, la gestión sostenible de las tierras y la prevención de erosión e inundaciones mediante la plantación de arbolado.
